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全国政协十二届一次会议提案第1341号

2014-01-20 10:23:38 来源:中国政协网 我有话说
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    案 由:关于加快推动户籍制度改革的提案

    审查意见:建议国务院交由主办单位公安部会同国家发展改革委,财政部办理

    提 案 人:沈雯

    主 题 词:户籍制度,人口

    提案形式:个人提案

    内 容:

    党的十八大提出要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,努力营造公平的社会环境,保证人民平等参与、平等发展权利”,“要实现发展成果由人民共享”。这对当前人民群众新期待的有力回应,顺民意、得民心。而中国当前的户籍制度下特有的城乡二元体制,加剧了城乡收入差距两极分化,激化了城乡社会之间的矛盾、延缓了城镇化的进一步发展,阻碍了公民平等权利的获得和自由公平社会的建立。

    一、当前户籍制度产生和所面临新时期的问题

    1、户籍制度产生和演变已落后时代需要

    户籍制度于1958年由全国人大正式确立,当时主要目的是保护低产农业和保障城市就业。几十年来,户籍制度一直被严格执行以防止农村剩余劳动力向城市迁移,并且户口还是获得粮食、就业和教育等权利的主要依据。20世纪80年代始,随着经济改革的推行和之前对食品短缺担忧的部分缓解,户口政策的实施出现松动。在不断深化的市场经济推动下,农民工涌入大城市日益成为普遍现象。户籍制度也随之逐渐开始改革,但主要是在小范围内,且缺乏系统性。一些城市开始根据各自的情况和需要进行试点。

    2、城乡二元体制的“户籍墙”成为公民权利平等、人口自由流动、减少收入差距,实现共同富裕的阻碍

    中国城乡两元的户籍制度目前仍是人们享受就业、教育、社保等各方面的权益和福利时的重要依据。目前全年城镇居民收入2.1万,农村收入7000元,城乡收入差距是3倍,而如考虑到社保、公共医疗、教育等计算在内,城乡差距已经超过6倍。截至2012年,中国城镇化率52.5%,城镇人口超过7亿人,然而7亿城镇人口中有2.8亿持有的是农村户口。这意味着尽管一年中大部分时候这些人工作和生活在城市,但他们所享受的权利和福利与城市户籍者有巨大的差别。而到2020年城镇化率达到60%,还要1.2亿农村户口转向城镇生活,届时应无法获得应受的保障。

    二、户籍制度改革是时代和人民的需要

    城乡之间、地区之间的福利落差的日益扩大和人口流动性不断增强所构成日益尖锐的矛盾。在适应人口流动性增强和城市化推进的发展背景下,户籍制度作为二元结构社会的载体性制度的落后性和不适应性逐步突出,需要以户籍制度改革为杠杆,实现城乡制度框架的重构。

    三、可行的户籍制度改革的路线图

    户籍制度改革是一个难度很高的系统工程,要充分认识到与户籍制度相关联的社会福利体制、公共服务体制、农村土地制度、中央和地方的财政体制,以及不同行政区管理的分割相互嵌套缠绕。

    1、要考虑重新制定颁布《户籍法》,按照国际惯例建立以身份证管理为主的一元户籍制,将城乡就业、教育培训、健康服务、住房等社会福利体制逐步和户籍制度脱钩,保留其维护社会治安、人口登记及统计以作为制定国策依据等功能,允许城乡公民自由迁徙,给人人以平等的生存发展机会,由此促成全国统一开放的劳动力市场,由身份自由确立民主政治的基础。

    2、对非户籍人口渐进式地增加社会福利,逐步推进公共服务的属地化和均等化。户籍改革的方向应是使非户籍人口能够通过“低门槛、渐进式”的方式进入城市,逐步增加他们在城市中获得各种社会福利。

    3、实施更加综合的“积分入户”的户籍改革方略,并可以通过“积分入户”的体制建设和渐进性的福利体制改革衔接起来,为流动人口逐步融入城市提供实施方案。积分入户,不仅是人才户籍,更应该是民生户籍。通过户籍改革促进外来人口进入城市和实现市民化,不仅是人才引进的需要,同时是提高对不同人口群体民生福利的手段,例如在本地居住了长期年限和具有稳定就业的劳动者、外来媳妇、在本地出生的外来儿童,等等,都应该有可能适应他们对城市的需求,按照一定的程序逐步地吸纳到城市体系中。

    4、推动与户籍制度相联系的城乡之间、区域之间的综合配套的制度改革。城乡和区域之间的社会保障制度、土地管理制度、劳动就业制度、行政管理和公共财政制度等在户籍制度基础上建立,并成为限制人口在城乡之间转移、限制人口跨地区转移的刚性结构,使单兵突进的户籍改革难以支持人口的流动性。因此要确立通过城乡之间、区域之间配套性制度改革,在城乡一体化、区域一体化乃至国家国民待遇体制的整体思路下确立制度改革的新逻辑。实现社会保障体系的普惠制度和城乡统筹、促进跨区域土地流转、财政补贴机制都应该建立国家层面的国民待遇制度框架。不同地区也应该根据人口迁移和城市化的特点来塑造城乡统筹和区域统筹的制度框架。同时通过逐步扩展区域统筹,加强制度安排的跨地区衔接,推进区域一体化的实现,实现在更大范围内的户籍改革。不同地区户籍的转移,也需要实现各种社会福利体系的衔接,不仅是在技术上,更需要在制度上探索相互衔接的机制。

    5、户籍改革的探索需要从一个城市内部扩展到区域,在类似长三角地区、珠三角和环渤海地区等区域性移民比较活跃的地区,应该以大城市户籍改革为动力推动区域一体化的探索实践。

    6、先试先行,有条件有意愿的地区要鼓励推动,中央财政扶持。从城市化需要、人才需求和基础设施条件来看,加快中西部省份和三四线城市可能是户籍改革的重点地区,中央支付财政要重点扶持,推动中小城镇建设,缓解一线城市的压力。同时,在缺乏稳定的外来务工人员的部分沿海地区可能也会更积极地推行户籍改革。

[责任编辑:孙芸辉]
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