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全国政协十二届一次会议提案第1365号

2014-01-20 10:35:34 来源:中国政协网 我有话说
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    案 由:关于制定《中华人民共和国金融控股公司法》的提案

    审查意见:建议国务院交由主办单位中国人民银行会同中国证监会,中国保监会,中国银监会办理

    提 案 人:白鹤祥

    主 题 词:金融,立法

    提案形式:个人提案

    内 容:

    金融发展的全球化和自由化的背景下,世界金融业由分业经营走向混业经营成为了不可逆转的趋势。我国加入世界贸易组织以来,金融业逐步全面对外开放。在以金融控股公司为代表的金融业综合经营的努力已有诸多成果。目前,我国既有以金融机构为主体组建的金融控股集团,如中信集团、光大集团、平安集团、银河金融控股公司等;也有以大型国有企业为主体组建的准金融控股集团,如山东鲁能集团、中石油、宝钢集团、招商局集团、华能集团、首都机场、中海油、国家开发投资集团等企业集团,都形成了至少在两个金融行业同时投资的发展格局;还有以民营资本为主体组建的准金融控股集团(以“参股金融业”方式进入金融业,故称为准金融控股集团),如四川新希望集团、东方希望、泛海集团、东方集团、万象集团等。同时,多地政府也积极整合当地金融机构组建金融控股集团,如山东、广东、重庆、上海、天津等地纷纷尝试通过整合当地金融资源组建地方性金融控股集团。

    为适应我国民族金融业在新形势下提高综合竞争力和稳健发展的迫切需要,顺应国际上金融业综合经营的主流趋势,规范和促进金融控股公司发展,推动我国金融业由分业经营向综合经营的稳健迈进,本提案认为,制定《金融控股公司法》,规范和促进我国金融控股公司发展,是民族金融业从分业经营走向综合经营的现实可行道路。

    一、以制定《金融控股公司法》方式促进中国金融业以金融控股公司模式进行综合经营的必要性和紧迫性

    一是综合经营已成为当今国际金融业的主流经营模式。20世纪90年代以来,美国、英国、日本等许多国家和地区纷纷放弃原来的分业经营、分业管理金融体制,向银行、证券、保险、信托、基金、金融租赁等金融产业相互融合和相互促进的综合化经营方向发展。特别是后危机时代,由于混业经营金融机构在危机中体现出的更强的抗风险性使得一批业务单一的投资银行、商业银行加速了向金融控股集团转变,西方发达国家对于金融控股公司的监管也进入了新时代。

    二是以金融控股公司为代表的综合经营具有竞争优势。综合经营之所以能成为国际金融业的主流经营模式,是因为其相对于分业经营具有一系列优势,可增强金融业竞争力。既可满足金融消费者“一站式”金融服务客观需求;对于金融机构自身来说也可降低成本,提升赢利能力,刺激金融工具创新。同时,还可降低非系统性风险,增强整体稳定性。

    三是分业经营不利于中资金融机构与外资混业经营的金融集团开展公平竞争。在华外资金融机构同中资金融机构一样,也必须遵循我国金融分业经营制度,但它们可通过与其母国金融综合经营机构前后台配合,在我国提供综合性金融服务。那些跨市场、交叉型金融业务将成为跨国综合经营机构抢占中国市场的战略高地。分业经营的中资金融机构因此在市场竞争中将处于不利地位。

    四是国内金融服务需求与供给矛盾呼唤综合经营。随着市场经济的快速发展和居民生活水平的提高,当前综合化、“一站式”的金融服务需求正迅猛增长,既为民族金融业提供了广阔发展空间,又对加快推进综合经营进程提出了迫切要求。

    二、制定《金融控股公司法》引导、推进和规范金融综合经营已经具备基本条件

    (一)国内金融控股集团的发展亟须立法规范并为立法提供了大量实践资料和经验

    目前,我国各种形式的金融控股集团正高速发展。而我国目前尚无相关立法,仅有少数政策规定进行尝试,这些制度规范从效力和层级方面均不能完全解决金融控股公司发展中出现的问题。正是由于系统、全面和高层级效力的立法缺失,我国金融控股公司发展虽快,但也暴露出发展中存在没有明确法律地位保障,缺乏有效内部整合,集团多元化综合优势并不突出,集团内部控制不力,发展不规范性和盲目性突出,金融风险凸显等问题。

    (二)金融监管部门联合金融监管尝试取得的综合经营监管初步经验可供立法参考

    为加强监管机构之间的协调,银监会、证监会、保监会建立了监管联席会议机制,初步建立了对我国金融控股公司的监管架构,即按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲究实效的原则,对金融控股公司内的相关机构和业务,按照业务性质实施分业监管;对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质,归属相应的监管机构负责监管。两次监管联席会议确立了金融控股公司监管的主监管制度,并明确了各监管职能机构的职能分工以及信息共享等框架,尽管处于原则性框架层面,但仍为综合经营奠定了监管制度基础,积累初步监管经验。

    (三)国内相关法律的修改和政策的出台为综合经营和《金融控股公司法》的制定预留了空间

    一是法律方面。如2003年修改的《商业银行法》在原第43条“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产或者向非银行金融机构和企业投资”后增加了“但国家另有规定的除外”。2004年6月施行的《证券投资基金法》对商业银行发起设立基金管理公司也无禁止性规定。还有《证券法》、《公司法》等法律的修改也为综合经营预留了法律空间,也为《金融控股公司法》的制定创造了法律条件。

    二是政策方面。多年来党的各项政策也反映出对以金融控股公司为代表的金融业综合经营的关注和推动,为《金融控股公司法》的制定开辟了政策空间。如2005年党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》在对加快金融体制改革做出全面部署中,提出“要稳步推进金融业综合经营试点”。党的十八大报告也指出:“深化金融体制改革,健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系”。2012年《金融业发展和改革“十二五”规划》也提出:“继续积极稳妥推进金融业综合经营试点”。金融管理部门多年来也为综合经营开辟了许多渠道。如允许证券公司、基金公司进入银行间同业市场,允许保险公司通过证券投资基金间接进入证券市场等等。

    (四)发达国家和地区立法可资借鉴

    一是可借鉴先立法后改革发展或以法律改革引领、推动综合经营改革发展的理念。美国、英国、日本以及我国台湾地区均是先立法,以法律改革形式推进并逐步实现了金融全球化为目标的金融综合经营改革。可借鉴这一理念,为我国金融控股公司设立与发展铺设法制之路,避免先无序发展再立法整顿治理产生的负面效应。

    二是可借鉴后危机时代,发达国家强化金融监管的理念。以美国、英国为代表的西方发达国家在2008年金融危机之后纷纷进行反思,重新确立加强金融监管的思路,如美国出台了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。我国在对金融控股公司立法之时应当借鉴该理念,强化监管,避免风险积聚和爆发。

    三是可借鉴集中清理、修改法律并以新法律表述综合经营有关内容的做法。如《金融服务现代化法案》对美国20世纪60年代以来的有关金融监管、金融业务的法律规范进行了突破性修改,将很大部分的金融法律法规进行了规范,并在一个法律文件中做了清理,以成体系的形式将它们表述出来,在放弃分业走向综合经营的道路上“整合”了美国法律,并对美国金融法进行了权威性的“重述”,特别提出了一些重要的研究方向。

    四是除理念、做法外,发达国家和地区立法的内容、体例等多个方面均可加以借鉴。

    三、建议借鉴美国经验,构建中国式伞形监管模式

    伞形监管框架即中央银行居于伞顶,负责对金融控股公司法人主体风险管理和金融业的稳健运营进行全面监管评价,而各监管机构作为伞骨对金融控股公司中子公司则仍大体沿用分业监管模式,各监管机构监管不到之处,由中央银行监管,既可发挥行业监管者的监管所长,又可有效应对金融创新等对监管的挑战;伞顶与伞骨等的协调与信息共享构成伞面,其成功运行可保证伞形监管的成功,成为金融控股公司母公司层面的统一监管与子公司层面功能监管的重要补充和辅助手段。

    伞形监管理念适合我国国情,同时可解决我国金融控股公司以分业监管为基础的主监管制度遇到的主要问题。目前银监会、证监会和保监会监管联席会建立的我国金融控股公司主监管制度并不完全适应金融控股公司发展需要,存在较大问题。如以实业为主体的金融控股集团公司和纯粹型金融控股公司(作为母公司不从事具体业务经营,只持有子公司股份)监管主体缺位的问题没有解决;具体的协调监管制度并没有完全确立,纯粹分业监管的差异性既可能抑制金融创新,又可能提高金融控股公司整体风险;缺乏对控股公司整体风险的监管依据和标准等等。

[责任编辑:孙芸辉]
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