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全国政协十二届一次会议提案第1825号

2014-01-21 15:53:51 来源:中国政协网 我有话说
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    案 由:关于国有林业改革的提案

    审查意见:建议国务院交由主办单位国家林业局会同国家发展改革委办理

    提 案 人:杜婕

    主 题 词:林业,改革

    提案形式:个人提案

    内 容:

    国有林业在中国是一个特殊的行业,它不同于一般的生产产业,也不是一个完整的事业性系统。它把公益事业性责任和林场企业性职能集于一身,既要保证森林覆盖的总量,又要砍伐林木养活成千上万的人口;既要代理国家行使国家森林所有权利,又要以林业企业身份获得利润和维持职工的收入;既要维持企业的运行,又要代表国家进行林业行政执法;既要维护国家利益和公益效益,又要保证企业利益。一些有着根本性矛盾的主体都集中在国有林企一身。国有林业企业在现实的矛盾中经常忽左忽右,即没有当好国有资产的管理者和执法者,执行《森林法》等法规,保护好森林,也没有经营好林业企业,发展扩大国有林的规模,提高林木结构的质量。同时各级政府强行剥夺,企业的资源被无偿抽调,造成了国有林业难以为继局面。

    一、国有林业资源枯竭

    过去林业产业,不论是国有还是集体所有都是以砍伐木材,调运或出售木材为主,辅助性地进行人工造林。特别是建国后,为了发展经济支持新中国建设,国家组织了大量的林业企业进行全面采伐森林资源,主要采用间伐的方式对国有林采伐了四个轮回,造成了现在有林无成材树,有林无材可采,有植被但不保水的尴尬地步。目前的现状是:1.林业生产的对象已经枯竭目前全国林管局下属的可采的成过熟林比较少,过熟林面积近十年来减少了一半,蓄积量少了近一半。成过熟林仅占林地0.857%,绝大部分林地上是次生林和一些不成材的过渡性树种,多数处于青幼年时期,按林木生长规律,这些林木要达到可采伐的成熟林还需四十年的抚育生息才行。2.林木结构档次低下虽然在林地中长着各种树木,但林分结构不好。由于采伐后没有人为干预再生次生林木树种,现在林中生长的次生树都是近二三十年砍伐后的次生林,其林下的目的树种都处于幼树阶段。所以林木组分结构处于相对最差阶段。3.森林含水量低问题越来越突出。在卫星或航空照片上看林地中森林覆盖率还比较高,但树木的树龄不同其含水量相差很大,平均一颗胸径达五十厘米的高三十多米的大树,其树冠,、树枝和根系能含有2吨多水分,但一棵不到二十厘米胸径的幼年树只能含水几百斤。树木低龄化表现为有雨时,各条小河就涨水,雨后24小时水位就落下去,一旦几日不下雨,河水就变成细流,甚至枯竭,河中的生物鱼类也几乎灭绝。这样水流使地表植被破坏的比较严重。虽然先锋树种都是阔叶林为主,每年大量阔叶落地形成阔叶盖层,但其含水量还是比较少,保持不住大气降雨。形成下雨就发水,不下雨就干涸的局面,对下游水系和大气影响较大。

    二、国有林业企业现状

    自2000年天宝工程实施以来,可采伐的林区已轮采了四个轮回,几乎到了无过熟林可采的程度。只承担着公益林和经济林管护和少量的采伐工作。无伐木收入,国有林业工人收入低下,生活水平甚至不如同地区的农民和工人。人员整体队伍老龄化,十几年林企没有正式招工,可以说是后继无人;林木抚育的专业人员没有,只有一些以采运为主的技术人员,更不用说技术水平;工资收入平均是1185元/月,许多是低于千元/月,工资收入低于城镇工人平均工资水平;生活条件差;林场没有大型生产工具

    国有林场目前只能维持着管护现有的林木,进行少量的林木采伐,其它工作很难胜任,特别是对林木的抚育工作根本无法进行,他们即无人力无技术无工具无资金,根本无法对现有林地进行大规模人工抚育改善林木结构,创建林下大规模林下种植和养殖。

    三、国有林业改革路径

    自2006年伊春在出台《伊春林权制度改革试点实施方案》后,开始了国有林业改革。伊春改革没有得到社会和国家认可,是因为没有突出的改革成效。伊春改革中存在一系列问题和教训值得认真研究分析。而江西全南县林改的经验值得认真总结。其改革的最佳选择是将国有林管理权与经营权分离开,现有的林业局中商品林与公益林分开经营,专门从事生产的为生产企业,专门从事保护工作的改革为事业单位,天然林保护工程资金投入要足额、到位、有效,对于林产工业要从规模经济和体制改革入手。根据现有国有林业企业的三个职能,按市场经济规则设计各自的改革途径。

    现在国有林业企业承担着三个职能,一是国有林业法规《森林法》的执法人,是从所有人的角度来保护森林;二是代表国家抚育天然保护区林木的职能,三是林业企业运营职能,要根据其不同的职能进行改革。将前两项划归事业部门管理;后一项仍是企业化管理,但要向林下经济规模化经营发展,成立种植养殖合作社

    现在国有林业企业自有一些资金,远远不足以把其管辖林地全部开展种植和养殖业,可供开发林下经济的林地需要巨大的资金投入,即需要筹集社会资金投入到林下经济中来。现在既存在着如何吸引社会资本与林地相结合共同发展的问题,又要做到保证目的树种的正常生长,二者要兼顾。若把林地使用权完全转让,失去对林地的控制权利,容易造成林地中目的树种的生长由于开发林下种植养殖而破坏,同时林地的收益也不易掌握和分配。可见把林地使用权完全出让并不是最佳选择。在既要管好目的树种,又要吸引投资于林下经济的大框架下,把林地使用权和投资按股份结合在一起,共同组建股份制公司,按《公司法》运营该股份企业不失为一种具有可操作性,又不失控的合作模式,即社会资金与国有林地使用权合股的种植,养殖合作企业。只有吸收社会资金与林地使用权捆绑在一起,才能把林下经济做大做强,才能长久发展下去。

    林业企业改革重点在林下经济职能部分,即在保护森林和林地用途不变前提下,建立起林下经济发展的模式及相应的法律制度体系。发展林下经济核心是林地使用权的改革。而林地使用权资本化才能使林业企业做大做强

    究其林业一直没有改革的原因,一是国有林业企业改革没有提到重要地位,没有到非改不可的程度。二是国有林业一直是以采伐为主,直接收获着大自然森林给予人类的财富,处于企业收获的阶段,大自然的红利支持着国有林企为国家和社会提供大量高价值低成本收益,这个收益维持着社会的发展,维持着国有林企的生存。没有改革的紧迫性。三是这十几年来国有的其他企业在改革,社会运行经济体制在向市场经济转化,林业作为基础性原材供给行业为国企改革和社会经济体制改革提供经济支持和稳定性,对于这些能稳定的产业没有急于改革。林业企业为其他国企改革和维持社会稳定牺牲掉自己改革发展的机会,一直维持到现在。但现在国有林企到了必须改革之时,首先是林业资源已经基本全部采伐光了,几乎没有成材树可供延续采伐;环境要求保护森林、保护水源、保护环境;林业企业由采伐为主转为哺育为主,经济发展模式也由采伐转为林下经济,以下林下养殖种植,保护森林保护林地;林业企业由以收益为主转为林下经济投入和收益并重阶段,林下不再是一个为国家采伐木材的简单工具,而是要在市场中独立生存的经济主体。国有林业企业改革关系到经济发展,政治稳定,民生改善,林业也要成经济发展的主要支柱,承担起林业企业的历史责任。要完成国有林业企业改革,必须在《森林法》的框架下构筑完成可操作的法律条例,希望尽快设计出可以具体操作性的国有林业企业改革方案。

[责任编辑:孙芸辉]
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