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全国政协十二届一次会议提案第2192号

2014-01-22 10:04:59 来源:中国政协网 我有话说
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    案 由:关于加强雾霾综合治理系统规划的提案

    审查意见:建议国务院交由主办单位环境保护部会同国家发展改革委办理

    提 案 人:汤黎路

    主 题 词:环境,综合治理

    提案形式:个人提案

    内 容:

    2013年伊始,全国范围出现了强雾霾天气,涉及大半个中国25个省(自治区、直辖市),引起了各大媒体和社会公众的广泛关注。据环保部报告显示,造成此次大面积雾霾天气的原因十分复杂,但依然有迹可循。引发雾霾天气首要污染物是PM10和PM2.5等可吸入颗粒物,其主要来自工业生产、机动车尾气、建筑施工、冬季取暖烧煤等排放的有害物质等。强雾霾天气严重阻碍正常经济生产,导致道路管制、企业停工、机场关闭、港口停运,强雾霾天气大量诱发呼吸道等疾病,严重影响人民群众的正常工作生活。各地为应对强雾霾天气,紧急出台了各项应对措施,但收效甚微。一个主要原因是,当前各地在治理雾霾中存在各自为政,头痛医头、脚痛医脚的现象,缺乏根本上、长远上对雾霾进行综合治理的一揽子规划,行政举措留于形式,雷声大、雨点小。全面推进雾霾综合治理,需要从战略高度谋划,从源头抓起切实做好系统规划和制度安排。

    一、造成当前“雾霾围城”现象的根源

    1.粗放型经济发展方式,是造成雾霾污染的根本所在。以PM2.5为主的雾霾污染,主要源自粗放发展给经济社会带来的健康赤字。一方面,粗放型经济发展方式,只重视当前行为带来的GDP拉动效益,而不考虑环境成本和治理成本,工业粉尘污染日益加剧,造成了此次大气环境严重污染的可怕后果。另一方面,单一的能源结构助推了空气污染。我国目前的能源结构中,一煤独大,煤炭的消费占到70%,大量的煤炭消耗必然造成十分严重的环境污染危机。同时,汽车工业的壮大,大量汽车的普及,导致对能源的需求日益激增,是城市大气污染的另一个主要来源(据中科院研究,机动车为北京地区PM2.5的最大来源,约为四分之一,其次是燃煤和外来输送,各占五分之一)。

    2.立法缺陷和制度短板,是造成雾霾污染的关键原因。目前,环境立项评价制度、排污许可证制度等构成了我国大气污染规制的主要法规体系,但仍存在一些缺陷和短板。如,2012年2月我国发布了空气质量新标准,首次将PM2.5纳入评价指标,但这一标准仍然很低,PM2.5浓度限值比世卫组织2005年发布的《关于颗粒物、臭氧、二氧化氮和二氧化硫的空气质量准则》建议安全标准高大约两倍。再如,根据现行法律,排污者违法的经济成本往往低于遵守法律的成本。在其他国家,排污者会以日为单位被处以罚款,累积数额可能非常巨大,没有上限。

    3.政府职能部门应对乏力,是雾霾治理成效不佳的重要因素。首先,大气污染防治的工作机制和区域联防联控机制还待建立。此次强雾霾污染事件,各地纷纷采取了应对措施,强化工业烟粉尘、施工扬尘、挥发性有机物和机动车尾气污染治理工作等,但职能部门的作用发挥和区域性污染联防联控方面还显不足。其次,政府的预警机制不健全。根据国家环保部要求,2013年1月前,全国范围内要建立74个大中小城市PM2.5浓度数据监测点并监测数据,但从此次事件来看,绝大部分城市监测点没有事先发布雾霾污染预警信息,多在事后发出不同程度预警,造成民众对雾霾天气的应对不足。再次,政府对社会公众环保意识的宣传教育不到位,法律执法不到位、企业的法律责任意识缺乏、社会公众环保意识和责任意识普遍欠缺,生活方式造成的环境污染和能源浪费现象比较严重,如农作物露天焚烧、生活烟尘餐饮业油烟、烟花爆竹、污水垃圾生活废气、耗能的出行方式等,都成为城市空气环境污染的重要源头之一。

    二、进一步加强雾霾综合治理的建议

    1.加快环境立法步伐。治理空气污染的过程,从某种意义上说是法律法规体系不断完善的过程。在这方面国外有先例可循,1952年,“伦敦毒雾”事件造成12000多人丧生。伦敦最终依靠法律告别“雾都”,其重要经验之一,就是在严密法律下全民参与治理。1954年伦敦通过了“城市法”,1956年英国议会通过了“空气清洁法”,1968年对“空气清洁法”作了补充和修改,1974年又制定了“控制公害法”等。最近,号称史上最严厉、最细致的《北京市大气污染防治条例》正在征求意见。条例规定,遇到大气严重污染等环保突发事件,可责令排污单位停产,部分机动车停驶;在一定区域内机动车拟限行;停车三分钟车辆应主动熄火;超四级风停止拆除工程等。空气污染治理,不能单靠一项条例,或者某个城市的单兵突进无法根治。此次雾霾天气恰恰成为环境立法的良好契机,要在全国层面重新进行系统规划,参照其它国家的良好做法,立法机关应在空气治污立法层面加大违法成本,出台针对性更强的国家法律,明确政府、企业、个人等各方在空气治污中的责任,对大气污染违法行为要出重典,有法可依、执法必严、违法必究。

    2.加快转变经济发展方式。首先,政府要加快调整能源结构,转变以煤为主的能源结构,实现煤炭、油气、核能和清洁能源合理比例,提高能效,减少污染源排放(专家分析,灰霾天气成因中,燃煤、机动车、油烟、有机物挥发物和扬尘等占了1/4,控制煤炭消费总量相当于对1/4的燃煤污染进行了有效整治)。其次,要积极推进产业结构调整。大力发展高科技、轻污染、绿色产业,对高能耗、高污染产业和钢铁、冶金、建材等重工业进行有序关停、搬迁整顿和节能改造,全面减少二氧化硫、二氧化碳、可吸入颗粒物的排放。再次,出台具体化硬性考核指标。国家要把环境因素作为考核地方政府转变经济发展方式的重要指标,尽快完善生态考核体系。各地要及时掌握并严格保护自身区域内的环境容量,环保部门必须介入到工程审批、发展规划、经济政策之中,贯穿于经济社会发展全过程。

    3.加快建立群防群控和区域联防工作机制。政府要加强领导,从制度层面加大治理力度,严格落实环保政策,形成政府各有关单位各负其责、密切配合、协同推进大气污染防治工作格局。全面明确发改、财政、经信、环保、农业、公安、工商、安监、卫生等不同职能部门在严格环境准入、优化工业布局、提高清洁能源使用率、淘汰落后产能、大力实施脱硫脱硝工程、强化机动车污染防治、加强挥发性有机物(VOCS)排放控制、加强烟粉尘污染控制等方面的部门职责,依法治污,严格执法。积极推动建立区域联防联控机制,各地要及时制定雾霾天气防治应急预案,全国各省份之间、各城市之间要搭建一个合作互动平台,实现信息互通、资源共享,及时掌握污染发展趋势,形成对污染治理联防联控,提升政府环境治理的应急能力和治理水平。

    4.加快完善空气污染治理长远行动规划。大气污染治理难是社会共识,欧美发达国家耗费了30-50年时间才基本解决大气污染问题,治理大气污染有其复杂性和长期性。我们国家具有集中力量办大事的体制优势,2012年国家环保部、发展和改革委员会、财政部联合下发了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》,在此基础上,国家要及时出台一项空气污染治理的5年或者10年专项行动方案,各级政府要将行动方案细化配套,科学制定治理大气污染的路线图和进度表,做到污染治理工作有规划、有方案、有计划、有步骤、有考核、有成效。行动方案要大力整顿当前急需解决的核心问题,如:针对环保工作定位问题,合理界定环保与经济社会发展关系,将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划,规定经济、社会发展与大气环境保护的目标、措施、方法和指标同步。针对大气环境系列监测考评指标体系不统一,要明确在规定时间内建立统一的空气质量监测、考核、评估等指标体系,并与国际标准相接轨。针对机动车污染日益加剧问题,要大力推进油品提升步伐,严格规定国家油品提升计划,限定时间表大力推进油品升级换代,全面落实最新国家等级标准等等。

    5.加快推进社会公众参与环保进程。积极发动社会公众参与环境污染治理,进一步加强对社会公众环保意识和责任意识的宣传和教育,树立全民环保意识,共同建设美丽中国、美丽家园。政府需要通过政策制定,逐渐促成环保的市场力量和社会道德力量,落实环保奖惩机制和激励机制。在社会上倡导正确环保理念,改变不良生活方式,倡导绿色出行,提倡节约、反对浪费,降低公众不良生活方式对环境的污染程度。

[责任编辑:孙芸辉]
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