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全国政协十二届一次会议提案第2363号

2014-01-22 10:24:41 来源:中国政协网 我有话说
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    案 由:关于重推国债期货、完善国债发行和管理体系的提案

    审查意见:建议国务院交由主办单位中国证监会会同中国人民银行,财政部办理

    提 案 人:贾康

    主 题 词:金融,国债,期货

    提案形式:个人提案

    内 容:

    国债管理体制在我国金融体制中至关重要,其制度安排主要涉及国债规模管理、国债发行方式管理及国债流通管理。从近年来我国国债管理实践看,国债发行规模逐步扩大,存量规模逐年增加,二级市场交易趋于活跃,一级发行和二级交易市场的利率市场化已经实现,国债投资主体不断多元化,市场基础设施不断完善,定价效率明显提高。2012年全年发行记账式国债1.2万亿元,记账式国债存量超过7万亿元,国债存量与GDP的比值显著提高,约为14%。

    然而,相对于海外成熟市场与现实生活的客观要求,我国国债管理体系仍有很大的改进空间和积极改进的必要性。问题与不足主要表现为:缺乏避险工具,国债发行和交易面临的不确定性使投资者参与国债市场的积极性未得到充分发挥;国债一、二级市场定价存在利差,缺乏套利机制;国债招标到上市交易之间的时间间隔较长,承销商面临利率风险;国债收益率曲线的有效性有待进一步提高。国债期货作为国际上成熟、简单和广泛使用的利率衍生产品和风险管理工具,对于提高国债发行效率,降低国债发行成本,助益国债顺利发行,完善国债管理体系,落实财政政策与宏观调控目标,具有重要现实意义。在此特建议在总结18年前国债期货“327”事件教训的基础上,不因噎废食,尽快重新推出国债期货。这样做的正面效应有:

    第一,有利于促进国债发行,助益国家财政政策执行。

    目前,财政部采用市场化招投标发行方式已经有十多年历史,在一级市场招投标的系统建设、技术支持、招投标方式、参与者成熟程度等方面已经具备较丰富的经验和良好的基础。上市国债期货将进一步促进国债的顺利发行:一是国债期货的价格发现功能可为财政部估算发行成本提供有效依据,从而准确估算发行成本,促进财政预算的精确实施;二是财政部可参考国债期货价格,按需制定投标区间,不致使发行利率定得过低,减少国债拍卖过程中的不确定性,从而保障财政政策顺利实施;三是国债期货为承销商提供了对冲利率风险的工具,使承销商能在招标前通过国债期货市场将持有或尚未持有的多头头寸进行对冲,可以锁定利率风险,提高机构参与承销的积极性。

    第二,有利于提高国债现货市场流动性。

    国债期货主要通过以下三个方面促进现货市场流动性提高:一是国债期货具有的套期保值与价格发现功能,可增强现货市场对信息反应的灵敏度,为投资者提供更多交易机会;二是国债期货为参与者提供了期现套利的机会,有利于吸引更多的投资者进入债券市场,使市场投资者结构进一步优化,增强债券市场流动性;三是国债期货采用一揽子债券作为交割债券,卖方可能会选择一些流动性欠佳的旧券进行实物交割,从而增加旧券流动性。以美国为例,推出国债期货后,国债期货的成交量与现货市场的成交量呈现正相关关系。此外,在美国长期国债期货刚上市时,新发行国债的买卖价差是1/4点,发行时间较久的国债的买卖价差约为1/2个点,或者更宽,但国债期货开始交易两三年后国债的买卖价差就降到了1/32点,比之前缩窄了8倍,新券和旧券的收益率也更为贴近,说明国债期货有效增强了国债现货市场的流动性。

    第三,有助于完善基准利率体系。

    根据成熟市场的经验,完整利率体系的形成需要有五个市场的互动与制衡,即债券现货市场(Cash)、期货市场(Futures)、回购市场(Repo)、远期利率协议市场(FRA)与利率互换市场(IRS),并且完善的利率体系应包括短、中、长端利率和远期利率。推出国债期货可以提高中长端和远期利率的发现效率,有利于基准利率体系的完善:一是保证金交易提高市场参与者多样化程度,使得市场价格反映各类投资者的预期,更加具有代表性;二是做空机制使价格反映的信息更加充分,因为开展国债期货交易,实际上是将卖空机制引入债券市场,从根本上给市场带来了新的定价方式;三是集中撮合竞价制度可形成一个市场交易各方都接受的公开透明的国债期货价格,同时连续竞价交易下形成的利率价格是连续的,更加有利于基准收益率曲线的构建;四是构造收益率曲线需要预期利率的未来走向,而与场外衍生品工具相比,国债期货市场所形成的远期价格更加公允准确。

    此外,近年来我国积极推动国债管理体制改革,使得我国国债管理体制在发行和交易管理的运作中日益市场化,国债规模不断扩大,国债交易日益活跃,这些措施在促进我国债券市场发展同时进一步夯实了上市国债期货稳健运行的基础,降低了市场运行风险。

    总之,国债期货交易带来的国债发行效率的改善,不仅将促进债券一级市场的发展,提高债券融资占全社会融资总额的比重,更好地服务实体经济,而且对于降低国债发行成本、完善国债管理体制、促进财政在“扩内需、稳增长、调结构、促民生”中发挥更大作用,以及优化我国宏观调控机制,具有重要现实意义。需要强调指出,已有大量研究表明,国债期货“327”事件是由于当时国债现货市场条件不成熟、国债期货合约设计不合理、市场监管不足和风险管理滞后而导致的风险事件。当前我国金融市场的整体环境已发生了重大变化,导致“327”事件发生的因素已不复存在,重推国债期货有把握不重蹈“327”事件的覆辙,因为目前的债券市场基础、期货市场风险管理制度、市场监管制度框架已经能够有效防范国债期货“327”风险事件重演。建议有关部门在控制风险前提下,尽快重推国债期货。

[责任编辑:孙芸辉]
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