新闻|履职|理论|人物|文化|健康|图片库
资料库>> 历年提案

全国政协十二届一次会议提案第2506号

2014-01-22 10:29:47 来源:中国政协网 我有话说
0

    案 由:关于稳步推进我国存款保险制度建设的提案

    审查意见:建议国务院交由主办单位中国人民银行会同中国银监会,财政部办理

    提 案 人:刘惠好,戴晓凤

    主 题 词:金融,金融体制,保险业

    提案形式:个人联名

    内 容:

    存款保险制度作为防范金融风险、应对金融恐慌的一种制度安排,是解决金融机构市场退出、构建金融安全网、建立风险处置长效机制的重要途径,全球主要国家和地区大多建立了存款保险制度。我国的存款保险制度由于种种原因迟迟未能推出,政府实际上不得不以自身信用为商业银行等存款性金融机构的经营提供隐性担保,这不仅影响金融体制改革的深化,而且也不利于维护金融体系的稳定。为此,建议在兼顾国情的前提下借鉴国际经验,加快探索制度的科学设计,多方筹措存款保险基金,通过试点渐进推行存款保险制度建设。

    一、建立我国存款保险制度的必要性

    1、有利于完善存款性金融机构风险管理体系

    商业银行等存款性金融机构的风险管理措施可大致划分为三类:第一类属于事前的预防性措施。如通过银行开业、资本充足性、资产负债比率、贷款集中度等对银行进行日常的管理,防范风险于未然。第二类属于事中的临时性救援措施。当某一银行发生清偿困难时,根据具体情况给予救援。第三类属于事后的补救措施。当投保银行(或金融机构)经营破产无力支付存款时,由存款保险机构为其付现,保护存款人利益,并防止挤兑风潮。要筑建存款性金融机构的安全网,除了银监会的审慎监管以及央行作为最后贷款人的临时性救援之外,还必须建立存款保险制度,形成保护投资者(存款人)的长效机制。

    2、有利于金融管理与国际惯例接轨

    截至2011年底,已有111个国家建立了存款保险制度,并且将其视为金融安全网的三大组成部分之一。同时,一些国际金融组织已就建立或如何建立存款保险制度提出了自己的主张,如国际货币基金组织的《存款保险制度最优实践原则》等。随着我国金融业对外开放步伐的加快,我国在存款性金融机构的管理方面需要与国际惯例接轨,建立存款保险制度就是其中的一项重要内容。

    3、有利于改善中小金融机构的信誉和竞争环境

    一般情况下,人们往往认为银行“大而难倒”。相对而言,人们对中小银行和中小存款性金融机构能否保证存款人的资金安全担忧较多。中小银行和中小存款性金融机构的主要储户是城市居民、农民、个体户、私营业主等,这一群体人数众多,且对存款安全极为敏感,稍有风吹草动就易引发金融风波(如2012年7月17日许昌县小召乡部分村民围堵许昌县农信联社大门事件)。存款保险制度建立后,无论金融机构规模大小,如果不幸破产倒闭,存款人皆可从存款保险机构获得赔偿,有利于提升存款人对中小银行和中小存款性金融机构的信任度。

    在隐性的存款保险机制中,大银行由于在经济实力和存款规模等方面具有绝对优势,出现危机往往可以“大而不倒”,公众往往更愿将闲置资金存放于大型银行,导致中小银行和中小存款性金融机构难以扩大储蓄存款的市场份额,吸收资金的成本较高。而在显性的存款保险机制中,不同规模银行的存款人被保护的地位是平等的,淡化了大银行获得救助的优势,可在一定程度上改变人们对中小银行和中小存款性金融机构的歧视。可见,显性的存款保险制度有利于中小银行和中小存款性金融机构争取更多的储户,改善其在整个金融体系中的竞争环境。

    4、有利于降低民营金融机构的设立门槛

    在隐性的存款保险制度下,似乎只有国有商业银行才可能在出现危机时得到救助,民营银行或金融机构可能得不到类似的待遇。加之我国民营商业银行或金融机构普遍存在实力不强、风险承受能力较弱、公司治理结构不甚完善等“短板”,监管部门对防范其金融风险更为谨慎,对民营商业银行或金融机构的市场准入门槛较高。通过建立显性的存款保险制度,民营商业银行或金融机构一旦陷入危机,在申请救助方面与国有商业银行拥有平等的待遇。多了这样一种有效化解风险的手段,监管部门可能会相应降低民营商业银行或金融机构的准入门槛。

    5、有利于维护外资银行在华子银行存款人的利益

    随着我国金融对外开放的步伐加快,外国银行进入中国市场开拓业务的机构数越来越多。截至2011年末,外国银行在华已设立39家外资法人银行(下设247家分行及附属机构)及93家外国银行分行。在已经建立存款保险制度的国家和地区,几乎均不对境外的子银行提供存款保险,而由经营所在国提供存款保险。对一国银行在境外设立的分支机构,美国、加拿大、日本、韩国及多数国家和地区不提供存款保险,多数欧盟国家对本国银行海外分行的存款保险仅限于欧盟国家内,仅德国将承保范围扩展到欧盟以外的其他国家。外国银行分行如果出现破产风险时,其债权债务由母行直接承担,母行一般对其进行援助。外国银行的子银行是独立法人,出现破产危机时,母行有可能不进行援助。为了维护外资银行在华子银行的存款人利益,也有必要尽快建立我国的存款保险制度。

    二、根据国情稳步推进和科学设计存款保险制度的相关建议

    1、通过试点渐进推行存款保险制度

    美国于1934年正式确立全国性的存款保险制度,之后的近30年没有一个国家效仿美国建立全国性的存款保险制度。到20世纪60年代,也仅有9个国家建立了全国性的存款保险制度。20世纪80年代以后,无论是高收入国家还是中低收入国家,选择存款保险制度来维护本国金融体系安全的政府越来越多。当然,存款保险制度并非十全十美,不同的国情也不可能按照统一的模式来设计相关制度及具体运作办法。另外,存款保险制度要取得良好的实施效果,有赖于良好的制度环境和配套措施,否则可能引发道德风险、逆向选择以及委托-代理等诸多问题。为了使我国的存款保险制度建立和实施少走弯路,建议采取渐进式的改革战略,逐步推进包括深化银行监管体制改革在内的制度环境建设,慎重选择若干地区和若干银行开展存款保险各类参数设计的试点,在总结试点经验的基础上逐步完善和全面推行。

    2、利用多种渠道筹措存款保险基金

    存款保险基金需要经过长期积累才能达到一定规模,并具备足够的赔付能力。在存款保险制度建立后的相当长一段时期(特别是启动阶段),仅仅依赖银行投保的保费远不足以担当救助所有问题银行的重任,因此必须由国家财政适度出资,至少应将银监会收取并上缴国库的商业银行机构监管费和业务监管费划拨一部分作为存款保险基金的资本金。同时,可以考虑适当降低央行存款准备金率,将商业银行的部分法定存款准备金转化为存款保险基金。除此之外,还可将充裕的外汇储备划转一部分作为保险基金。

    3、完善存款保险监管的协调机制

    存款保险制度建立后,中央银行、银监会和存款保险机构将分别从不同的方面对存款性金融机构实行监管,这就要求通过《存款保险法》及相关规制形成三个部门之间有效协调的机制。中央银行应主要通过宏观调控进行风险预警和维护金融稳定,银监会应主要负责存款性金融机构的法人监管、风险监管、内控监管和透明度建设,存款保险机构则根据金融机构的稳健程度设计适当的存款保险费率、收缴保险费以及负责倒闭金融机构存款人的赔付事宜。只有各司其职相互配合,才能更好地发挥存款保险制度维护金融市场稳定的作用。

    4、实施强制性存款保险

    为了实行公平竞争,防止逆向选择,在存款保险制度全面实施后,应对我国境内所有吸收存款的金融机构实行强制性存款保险,其覆盖范围包括境内国有控股商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行以及城市信用社、农村信用社等存款性金融机构。另外,还包括外国银行在我国境内设立的子银行。

    5、存款保险费率的确定宜考虑现实国情

    按照国际惯例,存款保险费率根据金融机构的风险评级来确定。一般而言,大银行(或金融机构)风险较低,对其按较低的费率收取存款保险费,而中小金融机构风险较高,对其要按较高的费率收取存款保险费。值得注意的是,目前在我国现有的金融体系中,为中小企业提供金融服务的金融机构相对不足,为了扶持中小金融机构的发展,在存款保险制度建立初期宜采取统一费率制,这可能更符合国情。未来随着中小金融机构在金融体系中的占比渐趋合理,则应效仿国际惯例,针对不同规模的金融机构(或不同的风险评级)采取差别费率,以利于形成正向激励和规避道德风险。

[责任编辑:孙芸辉]
注册 我有话说
查看评论 发表评论

请您文明上网,理性发言并遵守相关规定